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    美國公共政策評估制度與實踐概述
    發布日期:2021-01-04 作者:國家發改委評督司 信息來源:中咨研究 訪問次數: 字號:[ ]

    19世紀末以來,伴隨著現代科學方法的發展,公共政策評估產生并逐步發展成為獨立的專業領域,廣泛運用于公共政策的研究、決策與修訂。美國作為西方現代公共政策科學的起源地,較早在政策評估領域開展探索,歷經四個發展階段,尤其是20世紀70年代以來一系列專門的法律、法規接連出臺,推動建立起制度化、規范化的公共政策評估框架,形成了行政系統評估機構、立法系統評估機構、第三方評估機構三類主體相互補充、相互牽制的發展格局。

    一、美國公共政策評估的發展階段

    美國公共政策評估歷經百余年發展,在實踐中逐步完善各種經濟社會研究方法,拓展政策評估的應用范圍??傮w而言,主要經歷了以下四個階段:

    第一階段:19世紀末至20世紀30年代,是美國公共政策評估的萌芽探索期。最早源于1900年前后美國對學生成績的測評,用以檢查教育系統、反映教學成果。此外,在公共衛生、工程建設等便于測量和計算的領域,也零星開展部分評估工作。

    第二階段:1933年經濟危機至20世紀70年代間,從“羅斯福新政”到約翰遜政府“偉大社會計劃”“對貧困宣戰計劃”,一系列社會政策出臺、一大批公共工程落地,客觀上產生了政策評估需求,推動形成了以政府支出的績效評價為主要內容的評估模式,核心是關注投入產出效率、控制財政預算支出、提高政府服務質量。

    第三階段:20世紀70年代至90年代末,《立法機構重組法案》《政府績效與結果法案》(Government Performance and Results Act of 1993,簡稱GPRA)等一系列法律法規出臺,從法律層面保證了公共政策評估的地位。同時,政策評估的內涵也大大豐富,不局限于績效評價,更多關注規劃、政策、項目的價值和影響,評估手段也趨于專業化、多樣化、現代化。

    第四階段:21世紀以來,美國公共政策評估框架趨于成熟和穩定?!叭龣喾至ⅰ斌w制下的行政系統、立法系統,分別設置了專門負責政策評估的組織部門、執行部門,同時市場化運作的智庫、咨詢機構十分活躍,形成相對獨立的第三方社會力量。三種類型的政策評估機構之間既相互補充、又相互牽制,有效拓寬了評估意見的輸送渠道,維持著多元利益訴求的動態平衡。

    二、行政系統的評估覆蓋所有部門的績效評價

    (一)行政系統的評估機構——OMB

    在行政系統內,實施政策評估的主要部門是政府管理和預算辦公室(the Office of Management and Budget,簡稱OMB)[1]。OMB最早設在美國財政部,1939年后劃歸總統直屬機構,其長官由總統直接任命并向總統報告工作。按照相關法案和行政命令授權[2],OMB的重要職能之一是審查聯邦政府各部門報送的年度績效計劃,評估財政支出的必要性、有效性,跟進項目執行情況,評判其影響、成敗,并將此作為修改預算計劃的依據。目前,OMB是總統行政辦公室最大組成部門,有職員600余人;相關人員與聯邦政府各部門保持頻繁的、常態化的溝通,督促行政機構更加重視政策執行的過程,提升公共產出和效率。

    (二)工作任務及范圍

    OMB的評估覆蓋所有財政支出項目。依據GPRA的要求,所有聯邦政府機構都必須向OMB提交長期戰略計劃和年度績效報告。其中,年度績效報告需涵蓋所有財政支出項目,詳細闡述每一項目的業績目標、執行過程、實際產出效果,并對未達到目標的原因進行分析和解釋,說明下一步改進的方式。OMB作為政府績效管理的牽頭機構,將對各機構的績效表現進行統一評估,據此確定各聯邦機構對應的年度預算安排,類似于我國財政部牽頭開展的項目支出績效評價管理。

    (三)評估方式方法

    為保證預算審查的質量和一致性,OMB牽頭開展的績效評估均納入統一、標準化的模板,并不斷發展完善。一是1973年尼克松政府頒布《聯邦政府生產率測定方案》,每年安排200余人向各聯邦機構獲取產出資料,包括:產出、勞工投入、單位勞工成本等,該方案一直執行到1994年結束,當時已覆蓋60個機構、255個組織和200萬聯邦公務員。二是布什政府2002年推出《項目評估定級工具》(Program Assessment Rating Tool,以下簡稱PART),本質上是針對聯邦支出項目的問卷調查(表1),從項目目標、戰略規劃、過程管理、項目結果四個維度,對項目進行審核和評估。PART實施7年間覆蓋了1000余個獨立項目,占聯邦財政支出的98%。

    表1 PART問卷設計

    圖1 2002-2008年項目評級情況

    三是奧巴馬政府上臺后優化提出優先績效目標工具,降低了PART工具對分數的過分依賴,要求各部門突出中心任務、核心職責,確定優先績效目標,按季度審查目標實現情況和存在的苗頭性、趨勢性問題,傳遞更多實用信息。

    (四)結果運用

    OMB的績效評估結果與財政預算編制直接掛鉤。例如,在PART評級下,按照分數高低可分為有效、基本有效、一般、無效、尚無結論五類,判定為一般或無效的項目,OMB將有權終止項目或調減財政預算。2011年更新的《政府績效與結果現代化法案》進一步明確,如果一個聯邦機構連續3年未能達到績效目標,OMB有權向國會建議下一步整改方案,包括重新界定績效目標、調整項目實施規劃、削減或終止預算等措施,對聯邦機構具有較強的震懾力和約束力。

    三、立法系統的評估聚焦重點政策的實施效果

    (一)立法系統的評估機構

    立法系統的政策評估機構是政府問責辦公室(Government Accountability of Office),成立于1921年,常被稱為“國會看門狗”。早期GAO的主要職能是政府賬目審查,評估公共支出的合理性和經濟性,體現國會對各聯邦機構的監督;1970年《立法機構重組法案》擴大了GAO職權范圍,授權其對政府計劃及活動的產出結果進行評估,具體包括:評估聯邦政策和項目的績效、就政府項目和決策多大程度上能夠實現目標進行調查、向國會提交政策分析報告等。目前,GAO約有職員3200余人,下設15個工作組,包括信息科技、國土安排、衛生保健、教育就業和收入、基礎設施建設等,并大量引進科學家、精算師和各領域專家,開展專業性的評估工作。

    (二)工作任務及范圍

    GAO的任務來源主要有兩類:一是法律條款明確授權GAO對具體事項開展評估,例如GPRA要求,GAO總監察長需定期向國會報告聯邦政府對GPRA的執行情況;《美國競爭再授權法案》(2010)要求,GAO每2年對制造業創新技術貸款擔保項目的執行情況進行評估,并提出改進建議,反饋至美國商務部。二是基于國會各委員會的調查需求開展評估工作。每年GAO會收到數百份來自國會各委員會的請求函,既有對項目活動的簡單詢問,也有對項目或政策成效深入評估的需求。GAO會及時與需求方代表(通常是議員)進行商議,準確把握評估的性質和目標。在此基礎上,GAO依據評估事項的必要性、重要性、緊迫性,選擇部分重點事項開展評估。上述兩類評估任務需求占到GAO工作量的96%以上。

    圖2 GAO政策評估的流程

    (三)評估方式方法

    相對而言,GAO的評估方法更加豐富和多樣,在工作中視評估對象的特點,制定適宜的工作方案。從GAO公布的評估報告看,最為常見的幾種評估方法包括:一是基礎文獻研究。查閱適用的法條法規、部門規章;獲取相關機構的年度績效報告,包括政策項目的規劃目標、執行過程、績效數據等;檢索該領域其他專家的研究和報告。二是大規模問卷訪談。例如,對于失業救濟、辦稅服務、助學貸款等面向社會公眾的服務,大規模引入電子郵件問卷,兼顧不同年齡段、行業、種族、學歷等因素,調查受眾感受。同時,廣泛采訪利益相關方,包括聯邦和州政府官員、行業協會、商品和服務供應商、中介機構等,進行半結構化訪談,“滾雪球”式地獲取信息。三是構建數據分析指標。GAO出版《成本效益分析指南》《過程評估指南》《技術成熟度評估指南》等搭建起量化分析的框架。例如,GAO對海關自動化通關系統建設的評估,運用成本效益分析,綜合計算開發費用、設備成本、運營維護費用,并與預期收益具體量化為每分鐘節省的人工成本,從而進行定量的成本效益比較。四是數據的可視化呈現。如GAO在2017年對校車安全問題開展專項評估時,引用了2000-2014年間聯邦和州政府的校車事故數據,以圖表形式直觀反映校車事故的增長趨勢、事故原因類型、與普通車禍的特征對比等,起到良好的效果。

    (四)結果運用

    在重大政策及計劃項目實施期間,GAO會進行多次評估,每次評估完成后都設有反饋環節,推動評估結果的運用和轉化。一是對評估報告進行協商。GAO在完成相關主題調查研究后,將廣泛征求行業主管部門、專家學者的意見建議,若主管部門存在異議,雙方可協商作一些修改和完善。二是公布評估結果和整改意見。GAO將在官網公布調查過程、評估結論,以及經主管部門認可的整改建議,引入社會監督,同時持續跟蹤主管部門整改進展。三是通過立法強化評估結果的剛性約束力。在2019年1月國會頒布的《政府行為責任法案》明確要求,各聯邦機構在編制年度預算時應反饋對GAO評估報告中意見建議的執行情況,對未執行的意見建議要說明情況和理由。該法案進一步提升了GAO評估報告的影響力和評估結果運用的轉化率。近年來,GAO報告建議的采納率大多在75%以上。

    圖3 GAO近5年建議采納率

    四、蓬勃發展的社會化評估形成獨立第三方評估力量

    (一)第三方評估機構

    美國公共政策評估的重要特征之一是非政府組織的廣泛參與。自20世紀初,美國陸續出現一些政策研究機構,例如卡內基國際和平基金會(1910)、布魯金斯研究所(1916)、胡佛研究所(1919)、二十世紀基金(1919)、蘭德公司(1945)等,此外一些高校也設立政策研究中心或發展研究院等智庫。70年代以后,一些評估研究學會建立,政策評估類雜志接連創刊,如《評估評論》(1977)、《評估實踐》(1979)和《美國評估雜志》(1980),政策評估理論逐漸積累和發展,各類咨詢機構更加蓬勃發展,加快推動美國政策評估行業的繁榮,為聯邦政府或州政府委托第三方評估提供了更多選項。

    (二)工作任務來源

    第三方評估機構的任務來源主要包括兩類:一是政府機構委托開展的政策評估。為了提高評估結論的專業性、客觀性和公信力,聯邦機構、州政府也會委托第三方開展評估評價。例如,美國教育部定期委托第三方開展職業教育效果評價;按照《振興美國制造業和創新法案》要求,除GAO定期評估外,相關部門至少每三年委托一家獨立機構對“美國制造業計劃”進展情況進行評估等。與政府委托聯系緊密的典型代表是蘭德公司,其收入來源中軍方和政府部門的比例超過80%,多是與國防部、衛生部、人力資源部等聯邦機構簽訂的服務合同,包括政策分析和事后評估。二是第三方機構獨立自主開展的政策評估。第三方機構都將獨立性作為根本原則,盡管許多第三方機構的資金主要來源來自于企業、基金會甚至個人捐助,但在評估事項的選擇上,并非直接聽命于捐助者,而是體現一定的獨立自主性。不同智庫在立場上、觀點上形成了自己的特點,有的偏向學術研究,例如布魯金斯學會、美國企業研究所,有的帶有明顯黨派特征或意識形態色彩,例如崇尚自由意志的卡托研究所等,因此,捐助者往往是有目的性地支持于己有利的第三方機構。

    (三)評估方法主要特征

    一是強調長期學術積累積淀。著名智庫往往有相對固定的研究領域,由專門的團隊長期跟蹤研究,在學術界也具有一定的公信力、影響力。例如傳統基金會對稅收政策、導彈防御的關注,卡內基國際和平基金會對中國問題的研究等。二是遵循一定的研究范式。智庫所出具的報告,往往是對某一政策的綜合性研究,從歷史沿革、發展過程、實施效果、影響因素等角度,廣泛收集信息,探索運用數據建模、場景模擬等研究方法得出結論和建議,出具的報告論證嚴謹、專業。三是兼顧報告的可讀性和傳播力。越來越多的智庫傾向于媒體化,在發布研究報告的同時提煉短小精悍的評論文章,積極運營網站主頁和推特賬號,更好適應現代化傳播節奏。

    (四)結果運用

    對于國會、政府機構委托開展的評估,第三方機構即按要求提供評估報告,分析當前政策執行存在的問題,提供政策建議和解決方案,為政府下一步決策提供參考依據和支撐。對于獨立開展的評估工作,第三方機構及專家個人通過參加國會聽證會、圓桌會議、公開演講、出版著作、媒體文章等形式,努力影響政策的調整與修訂,從而提高自身在本領域的聲望。而且由于“旋轉門”機制的存在,積累了聲望的第三方機構研究人員可能會受聘于政府部門,直接參與政策制定和再修訂;政府部門的工作人員離職后也有不少加入第三方機構,繼續從事本領域的研究、評估工作。

    五、小結

    美國政府治理體系是高度分散的,“三權分立”政治制度下,衍生出多元化的評估機構主體。行政系統內由政府管理和預算辦公室(OMB)主導,推動建立全面的績效評估體系,以提升政府工作效率;立法系統由政府問責辦公室(GAO)牽頭,在政府績效數據的基礎上,選擇部分重點事項,深入研究政策執行和效果,提出專業化的評估意見;第三方機構則是公共政策評估強有力的補充和支撐,在普遍接受政府和企業資金的情況下追求獨立性,以影響政策調整方向為目的。

    三類政策評估機構之間各有側重、共同配合、又相互制約,綜合影響之下,美國公共政策評估呈現出以下特征:一是以法律為基石,推動政策評估的制度化、規范化?!墩冃c結果法案》(1993)、《政府績效與結果現代化法案》(2011)等一系列法案,授權OMB、GAO作為事中事后監管的牽頭機構,并對政策評估的原則、內容、標準、程序等作出明確規定,搭建起美國公共政策評估的基礎框架。二是與績效數據相銜接,提高政策評估的精準性。OMB所牽頭建立的政府績效評估體系,圍繞資金投入、執行過程、產出效率等積累了大量數據和樣本,為后續重大政策、重大項目的專項評估工作夯實了基礎。三是以成果運用為導向,增強評估報告的影響力、約束力。依據相關法案規定,OMB和GAO的評估結論直接關系下一年度財政資金安排,對聯邦機構的約束力較強,有利于推動問題整改和政策調整。四是凸顯多元利益訴求,評估機構間相互制衡明顯。不同評估報告背后代表著特定的利益群體,各種觀點交鋒碰撞、相互制衡。

    經過一個多世紀的發展,美國在公共政策評估領域積累了大量的實踐經驗,但考慮到其三權分立、聯邦制度以及官僚機構分散化所導致的價值多元、立場分裂,其政策評估也體現出多元競爭、相互制衡的特色,我國的政治體制和政策體系與美國不同,不可直接照搬照抄其政策評估制度。但是其相對完善的政策評估法律體系、豐富的公共部門基礎數據、規范化的評估步驟和機制、評估結果的運用與轉化等方面的措施與經驗,仍值得我們借鑒參考。

    注釋

    1.1921年頒布的《預算和會計法》規定美國總統應向國會提交年度財政預算,為此成立OMB協助其工作。

    2.主要是《政府績效與結果法案》(1993年)、《項目評估定級工具》(2002年)、《政府績效和結果現代化法案》(2011年)等法案,及1993年克林頓政府12866號總統令、2007年布什政府13422號政府令、2011年奧巴馬政府13563號總統令,均對政府績效評價、政策評估作出明確規定和要求。




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